我国海洋权益的现状与维护海洋权益的策略

    【摘要】我国海洋权益面临各种现实问题，依据《联合国海洋法公约》的规定，可以采取下列策略维护我国的海洋权益：以临时安排与搁置争议、共同开发作为维护海洋权益的基本方针；以加大科技和资金的投入作为维护海洋权益的重要保障；以加强对争议海域的实际控制作为维护海洋权益的主要途径。
    【关键词】联合国海洋法公约 海洋权益 共同开发 实际控制
    海洋权益是海洋权利和海洋利益的总称，包括领土主权、司法管辖权、海洋资源开采权、海洋空间利用权、海洋污染管辖权、海洋科学研究权以及国家安全权益、海上交通权益等等。海洋权益是国家权益的重要组成部分，海洋权益的实现是解决我国人口、资源和环境问题的重要出路，是我国经济腾飞国力强盛的必由之路。了解我国海洋权益的现状，积极有效地维护我国的海洋权益，对于我国有着重要的意义。
    一、《联合国海洋法公约》与海洋权益
    《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》1982年通过并于1994年开始生效。它所建立的海洋法律制度第一次对海洋权益进行了全面而系统的规定，从而使各国开发和利用海洋走上了规范化的道路。截至目前为止,已有155个国家和实体批准了《公约》，我国于996年5月15日批准了《公约》。
    《公约》涉及海洋法几乎所有方面的问题，其主要内容有两方面：一方面是对传统的基本海洋法律制度例如领海、毗连区、大陆架和公海等进行了细化和完善；另一方面是制定了许多崭新的海洋法律制度，例如专属经济区、用于国际航行的海峡、群岛国、岛屿、国际海底区域、海洋科学技术、海洋环境保护等制度，极大地拓展了沿海国在海洋上的管辖范围，沿海国可以将管辖海域范围从传统国际海洋法所规定的3海里或12海里扩大到200海里专属经济区和大陆架，而且宽大陆架国家还可以主张超出200海里范围的大陆架。《公约》实质上是对海洋归属和管辖的一次重新调整，是海洋资源和权力的一次再分配，是当代国际社会关于海洋权益和海洋秩序的基本文件，标志着新的海洋国际秩序的建立。
    《公约》的生效意味着人类进入了全面开发和管理海洋的新阶段。《公约》唤醒了沿海国家开发和维护海洋资源的意识，进而引发了争夺海洋岛屿、海洋国土、海洋资源和海洋通道的新的争斗，使世界热点集中到海洋上，不仅霸权主义国家继续谋求海洋霸权，广大发展中国家也在海洋问题上日益觉醒，尽可能大地圈占海域，由于大多数国家彼此相邻或相向，沿海国家的利益往往与其相邻或相向国家的利益交织在一起。矛盾的焦点是主权的获得或享有以及相应资源的占有或分享。同时，《公约》是世界各国政治妥协的产物，因此还存在着许多模糊不清之处，各国总是从最有利于本国利益的角度出发来解释、运用《公约》，这也留下了许多引起争议的隐患。随着更多的国家批准加入《公约》，海洋权益面临一次全面再分配。海洋权益的斗争将越来越复杂。全世界有300多处海域出现划界纠纷，有争议的岛屿达100多个。
    二、中国海洋权益的现状
    根据《公约》的有关规定，我国领海和毗连区的宽度主张有了国际法上的依据和保证；200海里专属经济区和大陆架制度拓展了我国的管辖区域；国际海底区域制度使我国有机会成为深海采矿的先驱投资者，并在东北太平洋有一块15平方公里的矿区；用于国际航行的海峡的过境通行制度对中国发展远洋交通、走向海洋提供了便利。正如曾任副外长的李肇星所说的：“《公约》对我国生效有利于维护我国海洋权益和扩大我国海洋管辖权；有利于维护我国作为先驱投资者所取得的实际地位和长远利益；有利于发挥我国在海洋事务中的积极作用；有利于维护我国的形象。”总体来说《公约》对我国是有利的。
    但是从另一方面看，《公约》也给我国带来一些负面效应。随着《公约》的正式生效，我国的周边国家纷纷完善海洋立法、调整海洋政策和海洋战略，不顾历史事实和海洋法的具体实施细则和以往的判例，不恰当、不严肃地引用其中对其有利的条款来侵害我国的海洋权益，使我国的许多海域和岛屿无可争议的历史主权面对不少新的争议，对我国海洋权益的维护形成了严峻的挑战。
    （一）我国岛屿被侵占
    在东海，中国固有的领土钓鱼岛被日本非法占有，钓鱼岛自古都是我国渔民避风、休渔的栖息地，但被日本实际控制，日本不仅反对我国海军接近钓鱼岛，连我国科考船也不能接近，甚至我国渔民也不能到附近海域捕渔。日本拒不承认中国对钓鱼岛的主权。在南海的南沙群岛，越南占领了28个岛屿，菲律宾侵占8个，马来西亚侵占4个，中国实际控制的只有8个，包括中国台湾控制的太平岛。
    （二）海洋资源被掠夺
    与岛屿主权归属的争端相伴而生的是以资源为核心的各种矛盾。南海周边国家和地区目前在南沙海域投入开采的油井已经超过1000口，这些油井绝大部分位于南海断续线中国一侧海域，每年开采的石油超过6000万吨。此外，我国从1999年开始在南海实行夏季休渔制度，但越南、菲律宾等国不但说中国“无权宣布休渔”，而且乘我国渔民休渔之机大肆捕捞。
    （三）海域划界矛盾重重
    我国濒临黄海、东海、南海。由于海域狭窄造成我国与海上邻国海域划界的矛盾比较突出。在黄海和东海其宽度最宽处只有360海里，不足400海里，出现海域主张重叠的情况。总面积38万平方公里的黄海海域中应划归中国管辖的有25万平方公里，可是韩国主张等距线为界，如果按此划分，他们可以多划18万平方公里，中国与朝鲜和韩国存在着18万平方公里的争议海区。东海大陆架是中国的自然延伸，因此面积77万平方公里的东海海区中应归中国管辖的为54万平方公里，但是日本却提出中日两国是共架国，要求按中间线划分海域。按日本的无理要求，日本与中国有16万平方公里、韩国与中国有18万平方公里的争议海区。
    （四）海上运输通道的潜在威胁
    南中国海由于其重要的战略地位，被纳入美国的全球战略之中，被美国列为要在世界控制的16个海洋咽喉要道之一。美国对南海问题的政策已由“消极中立”转变为“积极中立”，并且宣称钓鱼岛在美日联合安保范围之内。南海地区被日本视为传统势力范围，南海交通线被看作是日本的生命线，因此，日本以“确保海上航行自由”、“反对使用武力”为借口，积极涉足中国南海事务。近年来，美日两国以打击海盗恐怖活动和维护国际航道通畅为由，正力图控制被称之为中国海上生命线的马六甲海峡，因为目前中国进口原油的90%以上需要通过油轮经马六甲海峡运输。在台湾问题上，日本将其列为日美同盟在亚太地区的共同战略目标，加大了对台湾的干涉力度。这些外部势力的因素将对中国的积极发展和国家安全造成严重威胁。
    三、中国维护海洋权益的策略思考
    如何处理潜在的矛盾和冲突，如何应对复杂的海洋权益争端，是事关我国诸多发展利益和重大安全的问题，为维护我国的海洋权益，笔者以为应从以下几个方面入手：
    （一）临时安排与搁置争议、共同开发是维护海洋权益的基本方针
    共同开发是指有关国家在暂时搁置对资源开发的专属性主权权利争议的情况下，在相互协定的基础上，以某种合作方式勘探和开发重叠主张海域的相关资源。它是世界上很多国家认可和采用的一种功能性合作制度。这种制度安排与《公约》第74条和第83条的要求是一致的。一般来说，争端海域的共同开发是划界前的一种过渡安排，它不妨碍最后协议的达成和最后界限的划定，不意味着任何一方放弃其权利或权利主张，也不得视为承认对方的权利主张。它既不影响有关国家的权利主张，又能以符合经济效益原则和各自利益的方式及时、有效地勘探开发资源，使双方迅速地从商业性石油发现和生产中获得最大经济利益。共同开发在有关国家优先利用争议区域资源的实用考虑与维持各自权利主张或立场之间建立了适当的平衡。
    在东海，如果中日两国能对东海大陆架进行共同开发，无论于中国还是日本，均是有裨益的。一方面中日两国都是石油消费大国和进口大国，另一方面，中日石油公司已有十几年的合作历史，中日石油公司在渤海湾的联合开发是相当成功的。通过实施共同开发，两国均可在不放弃其权利主张的前提下，增加新的石油来源，从中国方面来讲，还可获得资金和技术。在政治上，共同开发也有助于维护东海地区的稳定。事实上，日方始终没有明确拒绝过中方共同开发的提议。
    在南海，南沙群岛的争议涉及到五国六方，其问题的解决是一个长期的过程。为了妥善解决南海争议问题，我国从维护地区和平、稳定的大局出发，创造性地提出“搁置争议、共同开发”的主张。到如今，南沙群岛争议的解决出现了一些积极的发展态势。一是中国与东盟各国于2002年11月签署《南海各方行为宣言》，旨在保持南海局势的稳定，强调以和平方式解决争议。二是中越北部湾划界协定和渔业合作协定于2004年6月生效，这是中国与周边国家第一次通过和平谈判解决海域划界问题，对推动南沙等海洋争端的解决具有重要的借鉴意义。三是中、菲、越三国石油公司于2005年3月签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，南沙争端当事国在“搁置争议、共同开发”方面迈出了历史性、实质性步伐。从更大范围看，中国与东盟国家已经确立面向和平与繁荣的战略伙伴关系，并正在建设中国—东盟自由贸易区，这无疑有助于缓和南沙局势。当然，由于各方不会轻易放弃主权要求和既得利益，南海问题的解决仍具有相当的复杂性、长期性和艰巨性。
    （二）加大科技和资金的投入是维护海洋权益的重要保障
    首先，海域划界的争端解决需要科技和资金的投入。根据《公约》的有关规定和我国的主张，可能划归中国管辖的海域面积有近300万平方公里，但有争议的海域面积却高达120万平方公里。中日东海大陆架之争所涉冲绳海槽的地位亟需海洋地质资料加以证明。日本认为，中日两国属于共同大陆架，冲绳海槽只是两国自然延伸的一个偶然凹陷，不能中断两国大陆架的连续性。
    基于此，日本主张以等距离标准中间线原则来对中日东海划界。为了求得证据上的支持，日本从2004年到2009年投资1000亿日元来对东海大陆架进行勘探，争取在2009年上半年向联合国大陆架界限委员会提交日本的调查数据。目前有实力的沿海国及我国邻国韩国、菲律宾、马来西亚、越南等国都投巨资进行大洋调查。尽管我国自1958年进行过全国海洋调查，1977年进行过渔业资源和海洋物理、地质调查，2006年启动“中国近海海洋综合调查与评价”即“908项目”，但目前，我国海洋调查工作还远不能完全满足我国管辖海域海洋资源开发和申请外大陆架的要求。我国东海的地质、底质情况至今不清楚，以目前的进展，我国需要30年对东海的考察才能达到日本的水平。
    所以，在当前背景下，我国应加大科技和资金的投入，由相关部门抓紧进行全面的海洋调查，掌握全面的海洋学资料，为进行海域划界的外交谈判或利用法律手段解决争端时提供最重要的科学依据和证据。
    其次，海洋资源的开采需要资金和科技的投入。《公约》虽然规定国际海底为“人类的共同继承财产”实行“平行开发”的原则，但由于各国综合国力相当悬殊，事实上难以平等。没有高科技的支持和经济的高投入，便没有资格成为“先驱投资开发者”，也无力在深海矿藏开发中竞争。同时，在有争议海域实施的“共同开发”合作模式中，科技优势也有助于收益分配。当今海洋开发难度大、需要投入的投资多、风险高、周期长，要想取得最好的开发效益，必然要以科技的高投入为前提。
    最后，加强海军的军事建设需要高科技和高投入。海洋维权需以实力作为后盾，必须拥有强大的海上力量。胡锦涛总书记在会见海军第十次党代会代表时强调：我国是一个海洋大国，在捍卫国家主权和安全，维护我国海洋权益中，海军的地位重要，使命光荣。要努力锻造一支与履行新世纪新阶段我军历史使命要求相适应的强大的人民海军。
    海军担负着捍卫国家领海主权、维护国家海洋权益和海上交通安全的使命。我们必须站在国家利益的高度，加强海军建设，建设一支包括航空母舰在内的现代海上武装力量，提供远洋投放的能力。只有这样，才能应对有关国家对中国海洋权益的挑战。
    （三）加强对争议海域的实际控制是维护海洋权益的主要途径
    从历史的角度看，中国在14世纪就已发现并命名了钓鱼岛，比日本早500多年，全世界最权威的地图册伦敦泰晤士世界地图集到上世纪80年代其标识南中国海是属于中国的。而如今日本在钓鱼岛上树立界碑和标杆，设立灯塔，阻止任何中国人靠近。南沙群岛呈现出一种被瓜分的状态，菲律宾、马来西亚、越南在部分岛屿上还有驻军。在这些争议地区我国为什么处于比较被动的地位，究其原因，比较重要的一点就是我们过去缺乏对这些地区的实际控制。对于钓鱼岛我们多次强调“最早发现论”，却很难举证我们在岛上进行治理的痕迹。慈禧太后把钓鱼岛赏清廷内务总管盛宣怀供其采药之用，这样的证据相对于日本人树国标、设灯塔、定期居住等证据，在现代国际法语境中优势不如别人。上世纪50年代，当南海被探测出蕴涵丰富矿产资源，南海周边各国偷偷侵占岛礁的时候，他们发现这些岛礁是空的。总之，中国过去在海洋主权的主张上过于依靠历史证据，对于现实存在重视不够。
    JonathanCharney教授精确地观察到了国际社会上的一个现象：“近年来的海域划界实践和判决都倾向于避免干扰已长期存在的资源开发行动，当许多国家都在同一地区有开采行动时，解决问题的办法往往就是大家来分享资源。实践是站在那些不顾历史传统活动迳自进行开采的国家这一边。一旦海洋资源的经济开发行动已经发生了，就很难再依靠谈判或第三者裁判的办法，将这个国家从该地区完全排除。因此，现况（statusquo）可能对某些相关国家是不利的”。
    这一现象也是对我国南海问题的精确概括。在当今各国瓜分海洋的斗争进入白热化的形势下，我们要加强对争议海域的实际控制，国家应当采用寓维权于开发之中的政策来宣示海洋主权，争取海洋权益，充分利用法律、政治、外交、经济、科研、文化、旅游等各种手段来强化中国在争议海域的实际存在。同时，我们还可以发动民间的力量，比如政府资助、帮助、护卫民间保钓群体上岛去打断日本对钓鱼岛的“治理实效”，而近几年，这些活动又减少了。
    总之，走向海洋是所有强国相同的战略选择和道路，当今各沿海国比以往任何时代都更加重视海洋的战略地位及其重大价值。以争夺海洋资源、控制海洋空间、抢占海洋科技制高点为主要特征的21世纪国际海洋权益斗争呈现出日益加剧的趋势。我国所面临的海洋维权形势也会更加严峻和复杂。如何在新一轮的海洋竞争中，既保卫我国的海洋国土、捍卫我国的海洋权益，又处理好与周边国家的关系、维护地区的和平与稳定，是我们应该思考和应对的重要课题。

                                                             信息来源：《太平洋学报》  作者：陈万平