《围填海造地资源和生态环境价值损失评估与补偿》

李京梅著

科学出版社

1.基本内容

21世纪以来，伴随着中国工业化、城镇化和人口集聚趋势的进一步加快，沿海各省（区、市）纷纷制定了海洋开发战略，加快海洋开发步伐，围填海活动呈现出速度快、面积大、范围广的发展态势，围填海造地强度在不断提高。不可否认，经过科学论证、合理规模的围填海造地项目，在沿海地区经济社会持续发展方面发挥了有效的推动作用，产生了巨大的经济效益和社会效益。然而大量研究表明，围填海造地永久性改变海域资源的自然属性，导致海域资源为人类提供其他服务的能力减弱甚至丧失，直接或间接影响人类的再生产和生活福利水平，即围填海造地伴随着海域资源不可持续利用和生态环境损害的代价。

大规模围填海造地及其资源和生态环境损害代价，从表面看是由工业化、城镇化步伐加快所致，其实质是现有资源价格政策不合理、海洋资源价值被低估、海洋生态环境损害无法进行市场表达、巨大的利益被地方政府和少数利益集团占有等导致资源低效配置的结果。因此，量化评估围填海造地资源和生态环境损害成本、研究价值补偿制度、建立利益约束机制对于引导围填海造地向有利于经济、社会和环境协调及可持续发展的方向演化具有重要意义。

围填海造地资源和生态环境损害成本分为资源折耗成本与生态环境损害成本。围填海造地改变海域的自然属性，使海域及自然岸线资源成为不可再生资源，在没有替代资源保证的情况下，围填海占用海域资源所发生的机会成本，即为资源折耗成本。本书运用使用者成本法测算山东胶州湾和福建罗源湾围填海造地的资源折耗成本，结果表明，无论是山东胶州湾还是福建罗源湾，政府征收的海域使用金并没有完全补偿围填海造地的资源折耗成本，而且地方借助围填海造地拉动经济增长的生态环境损害代价巨大。

为了保护中国沿海地区所剩无几的自然岸线和日益消失的湿地滩涂，规范围填海造地的发展进程，从法律体系、政策体系及社会环境等三方面给出具体政策建议。

2.主要观点

（1）中国近年来围填海造地的大规模进行及其导致的海岸带资源和生态系统服务功能的退化，从表面看是工业化、城市化步伐加快所致，但实质上是市场经济条件下及现有的资源价格政策下，资源配置内在规律的结果。在市场经济条件下，由于海岸带资源价格与围填海造地的比较利益相差悬殊，海岸带的环境和生态系统服务功能又无法进行市场表达，单纯采用海域使用金调节海域保护与建设用地的关系，作用不明显。明确海岸带资源的价值构成，评估海岸带资源折耗成本和生态系统环境损害成本，并实行全成本补偿，既能保护海岸带资源，又能有助于恢复、维护海洋环境和生态服务功能，同时也能部分抵消海域转成土地后的巨大级差收益，降低投资方甚至地方政府对围填海造地巨额收益的期望值。

（2）海岸带资源的有用性是决定海岸带资源具有价值的基础；稀缺性是海岸带资源具有价值的充分条件；垄断性是海岸带资源具有价值的制度基础；海岸带资源开发利用的冲突性和外部性决定海岸带资源的价值量。海岸带资源的价格由边际开发成本、边际资源折耗成本和边际生态环境损害成本三个部分组成。

（3）围填海造地是海岸带资源开发的重要方式，围填海造地开拓了人类生存发展的空间，带来社会经济效益。但是大规模的围填海造地改变了海域的自然属性，对海洋环境和生物资源造成巨大破坏，最终给人们的生产和生活福利造成负面影响，因而是价值损失。

（4）围填海造地价值补偿的内容是资源折耗成本补偿和生态环境损害成本补偿。价值补偿的目标是解决围填海造地等资源开发所导致的不可再生的海岸带资源浪费和生态环境功能退化问题，开发新的可替代资源，恢复、维护和改善海岸带资源。

（5）实证分析表明，无论是山东胶州湾还是福建罗源湾，政府征收的海域使用金并没有完全补偿围填海造地的资源折耗成本，而且地方借助围填海造地拉动经济增长的生态环境损害的代价是巨大的，该结论对全国的围填海造地的管理具有重要意义。

（6）2018 年国务院印发了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，要求除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。为了实现海洋资源的可持续利用，更好地推进社会主义生态文明建设，本书认为，建立海洋生态环境损害补偿制度，以“基于市场、基于法律”而不是“基于计划”的方式来解决海洋生态环境问题，是我国《生态文明体制改革总体方案》要求的“建立健全环境治理体系”中非常重要的一环，也是在海岸带资源管理领域需要努力探索和创新管理的目标之一。建议制定围填海造地生态环境损害补偿制度专项立法，以制度保证生态文明建设事业的顺利进行。

3.成果创新之处

（1）研究视角创新

以价值补偿的视角研究围填海造地的资源和生态环境影响及对围填海造地的经济规制。近年来，随着大规模围填海造地及其导致的海岸带资源的消失、环境破坏和生态服务功能退化等问题的出现，学界、管理部门和社会公众给予了大量关注，但主要集中在论证不同海域围填海造地的生态环境影响程度，或是从管理学的角度提出应加强对围填海造地的行政管理，仅少数学者从生态经济学的角度探讨了围填海造地的生态环境损害及评估方法。本书认为，围填海造地及生态环境损害问题的实质是海岸带资源价值被低估、海岸带的环境和生态服务功能无法进行市场表达导致资源低效配置的结果。价值补偿是约束和调整资源所有者、开发者的经济行为，减少和防止经济增长过程中的资源浪费与环境破坏的制度安排。

（2）构建理论创新

针对海岸带资源的概念和特征，以边际机会成本理论和福利经济学的价值理论为基础，系统构建海岸带资源的价值决定理论，即海岸带资源与生态服务价值是补偿的基础，围填海造地的负外部性是价值补偿的充分条件，政府作为海洋资源环境的所有权方，产权的垄断性是价值补偿的制度根源。并指出海岸带资源产品价格应由边际生产成本、边际资源折耗成本、边际生态环境损害成本三部分组成。为围填海造地及其他类型海岸带资源开发的价值补偿提供经济学理论基础。

（3）研究方法创新

依据不可再生资源的价值折耗的评估方法，结合围填海造地海洋资源的自然属性消失及生态环境影响显著的特征，以被填海域资源的影子价格为基础，构建围填海造地资源折耗成本的测算方法与模型，在国内首次尝试使用基于生态修复的资源等价分析法实证分析围填海造地生态环境损害成本。所构建的模型和实证测算结果，可为其他用海方式的价值损失评估提供范例式参考。

   本书由教育部人文社科重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院和中国海洋大学一流大学建设专项经费共同资助出版。

作者简介

李京梅，中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员、经济学院教授，PICES中国委员会人为因素分委会副主席，美国康奈尔大学高级访问学者，曾任UNDP/GEF黄海大生态项目（YSLME）投资组环境经济顾问，UNDP/GEF中国南部沿海生物多样性管理项目（SCCBD）国家项目办环境经济顾问。主要研究领域包括海洋资源价值评估与资产负债核算、海洋生态损害评估与补偿、海洋资源环境承载力与产业布局、资源环境与贸易发展等。在研主持国家社科基金重大项目《海洋生态损害补偿标准与制度设计》。主持并完成国家社科基金一般项目、教育部重点项目、山东省社科规划研究项目、山东省发改委项目、国家海洋局项目及其他地方项目20余项。在《资源科学》《中国人口资源与环境》《农业经济问题》《生态学报》《Ocean and Coastal Management 》等国内外核心期刊发表论文60余篇，出版学术著作2部。