COVID-19大流行是第一次真正意义上的全球健康危机。这次全球危机，目前最缺乏的是全球解决方案。在最需要全球解决方案的时候，我们没有看到有力的多边回应或者全球回应。目前是中国发挥国际（全球）领导、提供“中国方案”的历史机会。但是抓住这一历史机会并不简单、并不容易。

本文作者系盘古智库学术委员、中国海洋大学海洋发展研究院院长、新加坡东南亚研究院（ISEAS）访问高级研究员庞中英，文章来源于《北京语言大学国别和区域研究简报》2020年4月总第十期。

一、历史视野下的全球卫生合作

COVID-19大流行是第一次真正意义上的全球健康危机。世界上此前发生的任何传染病，例如终结了第一次世界大战的“1918年大流行”（“西班牙大流感”），尽管具有全球影响（黑死病主要发生在欧洲，在世界其他地方的传染情况缺少历史记录），都没有这次这么空前严重。病毒借助前所未有的高度发达的“全球化”已经传染到现有国际体系内的所有国家和地区。星球上各大“全球城市”几乎都是重灾区。

冷战在1989-1991之间结束，此后“全球化”突然加速，“全球问题”跟着日益严峻，“全球治理”变得必要而迫切。与美国奉行“单极世界”不同，“全球治理”提供的是另一种世界秩序。1992年，全球治理委员会（Commission on Global Governance）成立；1995年全球治理委员会的报告《我们的全球之家》(Our Global Neighborhood)由牛津大学出版社发表，宣布“全球问题，全球治理”的全球逻辑。

目前令人担心的是，我们这个仍然分成一个个的国家或者地区的星球，“大难临头各自飞”，各国各自为阵。“遏止、控制、医治”（即三C：Containment, Control, Cure）“大流行”的实际情况是主要靠各国之间的自救、自保，以及政府之间的双边卫健合作。

这次全球危机，目前最缺乏的是全球解决方案。在最需要全球解决方案的时候，我们没有看到有力的多边回应或者全球回应。但是全球方案的缺位不能太久，否则势必加剧这次全球危机。一个国家的方案可能会取得某种“阶段性的胜利”，但“闭关锁国”毕竟难以持续。全球“大流行”是所有攸关方面临的“达摩克里斯之剑”。

1939年二战爆发时国联（League of Nations）已经运作超过10年。但是国联并未在阻止世界大战上发挥应有作用。大国在国联中勾心斗角，甚至让法西斯势力借助了国联。国联非但解决不了战争问题，反而自己也因为战争爆发而瘫痪。

此次危机中联合国体系中的世卫组织（WHO）发挥了其作用。1月30日，WHO宣布了突发公共卫生事件（PHEIC）。不过在这一宣布之后40天，WHO才在3月11日宣布了全球“大流行”（Pandemic）。

WHO的大多数成员国最早是在PHEIC起，最晚是在“大流行”之后才采取防控措施的。这说明WHO角色的不可或缺性。WHO尽力尽责了。但不幸的是，从某种角度看，WHO也是这次“大流行”的数个“震中”中的一个。有人肯定WHO，有人指责WHO， WHO则为自己辩护。来自美国联邦政府和民间私人部门的经费是WHO最大的一块资金来源。美国总统特朗普4月14日却宣布，停止资助WHO并对其进行“调查”。

二、WHO的全球意义

WHO是联合国体系中几个用“世界”（World）命名的机构。在中国，指出这一点很重要。这是中国学术界长期忽视或者根本不在意的一个要点。“世界”和“国际”不仅有字样、术语之间的差别，也代表着至少略有差异的世界观。现存的国际组织在冷战结束后更加以“全球治理”为其存在的合理性或者正当性。但是，尽管如此，他们都逃不过深刻的“全球治理悖论”。而直接打上“世界”之名的国际组织则更惟妙惟肖地成为“全球治理的悖论”的代表：这些组织当然是政府（主权国家）之间协定并依据“国际组织”成立的《联合国宪章》条款而成立的，却要解决世界上日益复杂和严重的“全球问题”。因此这些组织需要超越“国际”，成为“世界”的，或者至少以“国际”之名行某种“世界政府”功能。实际上在大多数情况下，国际组织或者世界组织都没有发挥出某种最低限度的“世界政府”功能——比如在全球层次解决贸易争端，在全球层次遏止、控制、治理传染病。

WTO的全球视野必须在与其它机构的比较中才能更好的理解。例如，世界贸易组织（WTO）的前身是关税与贸易总协定（GATT），于1995年升级为WTO。这一升级是“连升两级”。因为在1944-1945年成立GATT时，各国原本是要成立国际贸易组织（International Trade Organization）的。但是，ITO没有成立，只成立了一个低于ITO的GATT。在卫生领域，国联时就设立了一个卫生处（Health Sections）。1948年成立WHO时没有使用“国际”，而是用了“世界”。这一雄心勃勃的使用比WTO要早了40年。

WHO尽管不是世界的卫生部（Ministry of Health），却首先体现了“世界”的原则，大大超越了“国际”。根据《世界卫生组织宪章》（《联合国宪章》的英文是“UN Charter”，而《WHO宪章》使用的却是“Constitution of WHO”），WHO关切的是一个个活生生的存在着的人——包括个体的人（individuals）和集体的人（peoples）——的健康（健康不仅仅指“没有病”），并将个人（individuals）一词置于国家（states）之前：“所有人民的健康对于和平与安全的维持是基本的，所有人们的健康依赖于各人和各国之间的全面合作”。

三、全球卫生治理机制的限度

除了WHO发挥了必要的作用，其他多边机构也对“大流行”做出了反应。这一点我们不应忽略，尽管这些“多边的反应”距离“多边措施”或者多边解决方案尚有巨大的距离。“大流行”若要达到”3C”的目标，不能没有力有效的全球方案。这次“大流行”将持续很长时间，各个国家自己的方案必须要与全球方案结合，否则后果将极为严重。

国际货币基金组织和世界银行早于WHO发挥了作用。3月2日，IMF总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃和世行行长戴维·马尔帕斯发表《联合声明》，表示两个组织随时准备帮助成员国应对病毒带来的人员灾难和经济挑战，并与国际机构和成员国积极合作，“特别关注那些卫生系统最薄弱、人民最脆弱的贫穷国家。”声明还表示，两个组织将尽最大可能地利用现有的工具，特别是快速融资贷款，来帮助各国应对广泛的需求。这一《联合声明》比WHO宣布全球“大流行”的时间早了10天，从一个侧面说明WHO确实在宣布“大流行”上行动迟缓了。

但WHO“大流行”的宣布还是发挥了作用。G20被千呼万唤出来，在3月26日举行了特别视频峰会，发表公报；G20财政和央行行长会议、国际经济组织等随后宣布将根据G20的特别公报行动。但是，G20特别峰会上各国领导人的“合作”承诺有限、力度不够，并未改变各自为阵的局面，没有再现2008年金融危机时的那种同舟共济的政策合作（不仅是“协调”）和共同行动。此次“雷声”不大，很快让持续的“大流行”淹没，“雨点”更小，似乎只能做“事后诸葛亮”了。

四、全球治理的未来图景

如果以“大流行”爆发为历史转折点，包括WHO在内的各种“全球治理机构”在此前实际上已经受到很大削弱，甚至陷入“全球治理的危机”。“大流行”则测定和确认了“全球治理的危机”是真的。如果“全球治理机构”在回应“大流行”上最终不力，那么世界秩序（或者无序）在“后大流行的世界”将会有什么演化图景？可能会有以下三种。

一，本来就显现了财务等危机的一些现有“全球治理机构”，如果筹措不到足够运行经费，如果改革进程受阻，将在“后大流行世界”面临他们的“存在时刻”（existential moment）。

二，替代性的多边机构将涌现。在“大流行”期间，世界上尤其是美国的各家著名智库提供了各种“另起炉灶”的“替代性”的未来多边机构方案。但是，在“大流行”的“全球曲线”继续升高的时候，在缺少原来的“美国领导”的情况下，这些方案如果要落到实处，到底由谁来发起、组织、运行？下一届美国政府会不会这样做？美国的民间组织如盖茨基金会将发挥什么作用？

三，“新型全球治理”机构的崛起。“大流行”前已经出现了一些具有某种“替代”或者“补充”意义的新的国际组织，如金砖（BRICS）新开发银行（NDB）或者亚投行（AIIB），甚至“一带一路”这样资金与项目规模巨大的单边倡议。他们原本不是为“大流行”准备的，也没有预料到“大流行”的爆发。但是在“大流行”中，中国在这些“新型全球治理”机构中的全球领导作用凸显，未来又将如何演变？金砖（BRICS）各国是否要进行卫健合作？AIIB将会有什么有效的回应？“一带一路”的卫健合作（Health BRI）是否将正式上路？

五、中国的机遇与挑战

目前是中国发挥国际（全球）领导、提供“中国方案”的历史机会。但是抓住这一历史机会并不简单、并不容易。

第一，中国是这次“大流行”的首先爆发地。在多边回应、全球集体回应最为缺乏的情况下，中国要义不容辞挺身而出。但要注意，号召其他国家采纳中国国内的做法，让其他国家分享中国的经验，还不是“中国方案”。“中国方案”是“中国提供的全球方案”的缩写。提出“中国方案”后，就是如何让“中国方案”转化为全球治理。这需要一个全球（国际）过程。中国外交的一大任务正是做这种转化的工作。要在联合国、国际经济组织、其他国际组织提交和推进“中国方案”。

其次，要提出系统的、可以为世界大多数国家分享的“新型”的全球健康治理论述。

再次，如果别的国家在WHO之外成类似的国际卫生治理机制并排斥中国，中国不要直接反对，而是应该大度，乐观其成，但要坚决反对将WHO边缘化甚至解散。全球健康治理是一个体系，这个体系变得庞大、复合，并不是坏事。应该欢迎任何人任何政府任何机构投身全球健康治理。

第四，中国的当务之急是支持WHO发挥科学和专业的本来作用，反对将其“政治化”或者“地缘政治化”。在号召别人“去政治化”的同时，我们要身体力行“去政治化”，停止或者减少与其他国家之间的有关争论。

第五，制定关于WHO下一步转型（不仅是改革）的中国方案。这是最紧迫的任务。

第六，与联合国秘书处合作，在联合国可持续发展（17个可持续发展大目标下），举行“全球健康大会”（类似于可持续发展目标下的“联合国海洋大会”）。

第七，已有的“一带一路”公共卫生合作是不够的，“卫生健康之一带一路”（Health BRI）要尽快成型并运作。