一、问题的提出

党的十八大报告明确提出“建设海洋强国”。基于十八大对海洋强国的重视，海洋行政管理体制改革成为目前我国社会关注的一个焦点。2013年的国务院机构改革方案中，海洋行政管理体制的改革，是其浓墨重彩的一部分。国家成立了高规格的国家海洋委员会，将5支海洋执法队伍中的4支合并，成立了统一海洋执法的中国海警局。2013年的国务院机构改革，从某种程度上而言，是国家对学界多年来进行海洋综合管理呼吁的一种回应。例如早在2006年，李百齐就提出，应该理顺管理体制，建立一个更为权威的海洋管理机构。

以怎样的理论和逻辑去分析海洋行政管理体制问题及其改革方向，关系到这一问题的思想深度和信度，当然也直接关系到海洋行政管理体制改革的成败。目前，几乎所有的学者都认识到海洋行政管理体制改革在建设海洋强国中处于关键地位，海洋管理存在的种种弊端也昭示着海洋行政管理体制需要进行深层次的改革。学界对海洋行政管理体制改革的方向也基本持相同的看法：除了提高海洋行政主管部门地位的建议外，另一个基本共识是海洋行政管理需要从分散管理走向综合管理。有关海洋综合管理的研究成果，在海洋管理学界并不少见，可谓擢发难数。只是对如何推进这一进程，不同的研究者给出了不同的思路。贺义雄认为应该建立一个统一管理、多部门合作的海洋行政管理体制，以统一协调跨部门、跨行业的利益。阎铁毅则认为我国海洋行政管理体制改革的核心是建立统一的海上执法体制，将我国目前的五支海上执法力量（备注：在 2013 年的国务院机构改革方案实施之前，我国的 5 支海上执法队伍是分别是: 隶属公安部的中国海警，隶属国家海洋局的中国海监，隶属农业部的中国渔政，隶属交通部的中国海巡，以及隶属中国海关的海上缉私队。）进行整合，建立像美国海上警备队一样的统一海上执法力量。

学界的这些研究思路对于我们深入探究我国的海洋行政管理体制改革非常有帮助。但是如果我们跳出海洋管理，以一种更为宏观的角度来看待这些学者们所提出的改革设想，学界对海洋行政管理体制改革的很多设想有可能对其他的改革构成挑战，也与其他一些部门的改革思路相冲突。例如环境学界认为我国环境保护不利的原因之一在于环境部门的弱势地位，改变这一环境保护不利状况的对策就是提高环境保护部门的权威，统一环境保护职能。2008年的大部制改革将环境保护总局改设为环境保护部，可以认为是对这种呼声的回应。统一环境保护职能，也就意味着要将海洋环境职能纳入环境保护部的职能范畴之内。这与海洋管理所提出的海洋综合管理恰恰形成相反的思路。实际上，如果从其他职能部门的角度而言，海洋综合管理也是对其他职能部门职能的割裂。基于职能统一的原则，这种改革显然会受到其他职能部门的强烈反对，也与我国的大部制改革不相符。现实中海洋综合管理的“难产”也可以说明这一点。当然，为了解释或者化解这种“难产”，学界也进行探究。其中的解释观点之一是认为“部门主义”在作祟，即其他职能部门太注重自己的部门利益。还有的研究者认为海洋行政管理体制改革最核心的问题是国家海洋管理职能在政府部门重新配置的问题，明晰海洋管理中的政府职能，可以有效化解上述问题。

寻找问题的结症的确是解决问题的关键，但是结症的寻找并非易事。笔者认为海洋综合管理难以推行的结症并非其他职能部门的“部门主义”，也不是依靠转变海洋行政管理的职能转变所能实现的。笔者认为海洋管理的结症在于我们对海洋行政主管部门——国家海洋局的部门性质认知存在偏差。海洋行政管理与其他职能管理的最大区别在于前者是按照地域标准划分的管理，而后者是按照职能标准划分的管理。因此，产生职能交叉和权责不清在所难免。化解的途径之一就是重新认识海洋行政主管部门的机构性质，将其定位为一级地方政府而非职能部门，将海洋局改设为“海洋特别区政府”，为中央直辖的一级派出机关。基于这样的理论构想，笔者将分三部分阐述这一问题：首先，对我国行政管理体制进行法理梳理；其次，在此基础上，对海洋行政主管部门的性质进行重新认知；最后，进行海洋行政管理体制的改革方案设计。

二、我国行政管理体制及其职权划分

进行结构及部门设计，是任何组织都必须面对的问题。几乎所有的组织都进行部门设计，即按照一定的原则和方法把组织中的人和事划分成便于管理的构成单位。部门设计中涉及到最为核心的问题就是部门划分的方法。尽管部门划分的方法很多，但是其中最主要的两种方法就是按照职能划分和按照地域划分。尤其对于大型组织而言，这两种划分成为必不可少的划分方法。所谓按照职能划分，是指根据专业化的原则，以工作性质相同或相似的职能为基础来划分组织部门；所谓按照地域划分，是指按照组织活动的地理位置设置组织部门。我国目前的行政管理体制，主要采用职能划分和地域划分相结合的划分方法。其中，职能划分的方法构成横向部门的主要划分方法，由此形成了横向的职能管理部门；地域划分的方法构成纵向层级的主要划分方法，由此形成了纵向的地方政府。这种职能与地域相结合的划分方法，构建了直线综合制的组织模式。“直线综合制是现代社会发展对国家行政组织的必然要求，因此是现代政府的主要结构形式。”

我国的行政管理体制实际上就是直线综合制。在纵向上，按照地域标准，形成不同层级的地方政府，中央与上下级地方政府形成一种领导与被领导的权力运作关系。在横向上，按照职能划分的方法，划分成不同的职能管理部门。根据职能性质及重要性的不同，上下级之间的职能管理部门形成了三种权力关系：大部分的上下级职能管理部门之间是一种指导与被指导的关系。职能管理部门是一级政府的组成部分，它们接受本级政府的领导，而接受上级职能部门的指导，除非没有上级职能部门。少部分的上下级职能部门之间是一种领导与被领导的关系。这些职能管理部门一般是国务院直属机构，它们接受上级职能部门的领导，而接受本级政府的指导。例如国税部门、海关部门等。还有极少数职能部门形成双重领导的权力关系，它们既受本级地方政府的领导，也受上级职能管理部门的领导，例如公安部门。这种纵横交错的组织结构以及较为明确的权力关系，保障了我国行政管理体制的正常运作。尽管由于职能划分本身的科学性问题，有可能造成职能管理部门之间产生一定的职能重叠和职能交叉，但是大部分的职能管理部门都能有着较为明确的职责范围。

在上述权力关系划分的基础上，我国行政管理体制还遵循着一条关键法则，即同一个级别性质的单位不能向另一个单位发出有约束力的指令。从操作上说，这意味着一个部不能向另一个部发布有约束力的命令，一个省也不能向另一个省发布有约束力的命令。这种权力运作的关键法则，使得同一级别的职能管理部门之间很难有着直接的权力运作关系，同一级别的地方政府之间也很难有着直接的权力运作关系，除非它们基于某种相关的事项进行临时协商。换言之，它们之间的权力关系是基于某种共识而临时达成的，是一种“临时性”的权力关系，随时可能断裂。但是，同一级别的职能管理部门与地方政府之间却可以存在一些固定的权力关系。例如教育部门和山东省政府之间，它们之间的权力划分和关系是固定的。

概括而言，按照地域标准划分的地方政府具有以下两个特点：一是地方政府有着非常明确的管辖疆域；二是地方政府在管辖疆域内行驶“综合性”权力，对上级负主要领导责任。而按照职能标准划分的(中央)职能管理部门则具有以下两个特点：一是职能管理部门的管理地域范围涵盖全国疆域，管理疆域没有涵盖全国疆域的不是中央职能管理部门；二是职能管理部门只是针对自己职能范围内的事务管理向中央负责。

在对我国行政管理体制及其职权划分进行了翔实的回顾后，我们再将视线返回到海洋行政管理体制，其中的一些问题及背后的根源也就呼之欲出了。

三、海洋行政主管部门的性质认知

我国目前的海洋行政主管部门是国家海洋局，它是我国海洋行政管理体制中最为核心和重要的管理主体。对国家海洋局的机构性质进行细致梳理，是进行海洋行政管理体制改革的关键。国家海洋局的成立可以追溯到20世纪60年代。1963年，29位海洋专家学者上书党中央和国家科委，建议加强我国的海洋工作。专家们的意见得到了党中央和国家的认可，经过第二次全国人大审议批准，1964年7月，国家海洋局正式成立。成立之初的国家海洋局，在性质上定为国务院的职能机构，但是由海军代管。在后面的一段时间内，国家海洋局的权力隶属关系几经变化，从国务院下设的统筹规划管理全国海洋工作的国务院直属机构，到由国家科学技术委员会管理的海洋管理部门，以及变为目前隶属国土资源部的国家独立局。虽然权力隶属关系发生了一定的变化，但是国家海洋局作为中央职能管理部门的性质定位没有改变。国家海洋局一直作为中央的职能管理部门实现对海洋的管理，尽管其职能在不同的时期有着一定程度的变化。

作为海洋行政主管部门的国家海洋局，尽管作为职能管理部门，但是其管理范畴的划定并不同于一般的职能管理部门，它的管理范畴是建立在全国海域的基础上。实际上，按照海域划定管理范畴已经属于按照地域划分组织部门。海域(sea area)，原意是指包括水上、水下在内的一定海洋区域，是“海的区域”的简称。海域已经成为可以与陆域相并称的一个区域概念，其是国土组成部分的理念已经逐渐受到人们的认可。因此，“地域”当然地可以分为陆域和海域两大部分，将全国海域纳入海洋行政主管部门的管理范畴内，海洋行政主管部门的管理范畴限定在全国的海域，本质上即是按照地域标准设计海洋行政主管部门。

但是，将海洋行政主管部门——国家海洋局定位为中央的职能管理部门时，也就意味着国家海洋局难以统筹海域中的所有管理职能，否则将与我国行政管理体制整体的权力关系发生冲突。在这种机构性质定位的基础上，我国的海洋管理中存在海洋行政主管部门与“行业管理部门”并存的现象也就顺理成章。实际上，海洋管理中所谓的“行业管理”，在性质上是其他职能管理部门基于职能划分的原则，将管理权限延伸到所有的国土范围内。这一延伸无可厚非，甚至是必须的。

这就使得作为海洋行政主管部门的国家海洋局在海洋管理中就存着着这种非常尴尬的局面：按照地域划分的标准，国家海洋局有权对海域内的一切事物享有管理权限。海洋交通、海洋环境、海洋治安等所有的管理职能都应该纳入国家海洋局的管理范畴内。学界所提出的海洋综合管理从某种程度上而言，正是对这一状况的设想。但是当我们将国家海洋局定位为职能管理部门时，国家海洋局只能对属于自己职能范畴内的事项进行管理，而无权割舍其他职能管理部门的管理权限。存在其他职能管理部门与国家海洋局“共同管理”海洋的状况不可避免。目前，国家海洋局的管理职能确立为11项，其中包括“综合协调海洋监测、科研、倾废、开发利用”、“建立和完善海洋管理有关制度”、“担海洋经济运行监测、评估及信息发布”、“保护海洋环境”、“依法维护国家海洋权益”等。尽管海洋局的管理范畴在不断得到扩大，但这些管理职能并没有涵盖所有的海洋管理职能。例如海洋交通管理依然归交通部，海洋渔业管理依然归属农(渔)业部。

现在问题的关键并非是进一步细化海洋管理职能，将这些管理职能都划归国家海洋局。问题的关键有两个：一是当国家海洋局作为职能管理部门侵占其他职能管理部门的管理职能时，对其他的职能管理部门而言，意味着自己的管理职能和权限遭受切割，从而弱化了其对全国的职能管理。典型的是国家海洋局对环境保护部的海洋环境管理职能的切割，这并不利于环境保护部对全国环境保护职能的行使。基于上述的第一个方面，第二个关键就是国家海洋局的管理职能范畴扩大面临“合法性”疑问。同样作为职能管理部门，国家海洋局何有权分割环境保护部的管理职能？同样作为职能管理部门，国家海洋局何以有权将交通部的海上交通管理职能纳入自己的管理范畴？不管是国家海洋局已经纳入的管理职能，还是力图纳入的管理职能，其纳入的“合法性”都面临考验。

那么，如何化解这种职能分割问题的关键呢？答案就存在于我们对国家海洋局的机构性质认知上。实际上，国家海洋局的核心管理范畴是按照地域划分的，而我们却将之定位为职能管理部门。职能管理部门之间的管理权限只能是属我非你，不可并存。当国家海洋局以职能管理部门身份在全部海域范围内力图实现自己的综合管理时，造成上述的问题不足为奇。如果我们还原国家海洋局的机构本身性质，将之与按照地域划分的地方政府等同，上述的问题就可以迎刃而解。

实际上，作为海洋行政主管部门的国家海洋局并不符合中央职能管理部门的上述两个特点：第一，国家海洋局的管理地域范围没有涵盖全国疆域，它只涉及到海域，而没有涉及陆域；第二，国家海洋局也并非只是针对自己职能范围内的事务管理向中央负责，中央对国家海洋局报以这样的期望：希望国家海洋局能够实现对海洋事务的统筹，在海域范畴内实现对海洋的有效管理。其实，这已经是对一级地方政府的期望了。当我们复原国家海洋局的性质，以一个地方政府而非职能管理部门的视角来看待海洋行政主管部门时，很多难以理顺的问题都可以得到有效化解。

四、海洋特别区政府的职权划定与组织构建

我们可以将海洋行政主管部门——国家海洋局定位为一级直属中央的地方政府。当然更为精确的讲，是一级直属中央的派出机关。法理上的地方政府与派出机关一个显著差别在于前者需要配置相应的权力机关、司法机关，而后者不需要设置相应的权力机关、司法机关。笔者认为鉴于海洋国土的特殊性，没有必要设置相应的权力机关和司法机关等。因此，从这个意义上而言，我们将国家海洋行政主管部门改设为中央派出机关，但是其管理职权与省、自治区、直辖市没有本质区别。这一地方政府(中央派出机关)的名称可以定位“海洋特别区政府”，负责全国海域管理。当然，也可以有其他的称谓，例如“海洋直辖区政府”、“海洋省政府”等，但是笔者之所以加入“特别区”的称谓，是因为这一地方政府具有不同于一般省(直辖市)的特点，例如它没有常住人口，其首府也不设立在自己的管辖范围内。

“海洋特别区政府”与当前海洋行政主管部门的本质区别，在于前者的机构性质是一级地方政府，而后者是中央职能管理部门。机构性质的改变意味着它的权力运作关系发生改变。当然，不管是海洋特别区政府，还是国家海洋局，它们在与中央的权力关系上没有发生任何的变化。它们都作为中央(国务院)的下属组织，接受中央的领导和监督。海洋特别区政府主要在于其与其他职能管理部门之间权力运作关系的改变。作为中央职能管理部门的国家海洋局，它与其他中央职能管理部门之间的管理范畴是排斥和并列的，不可能发生交叉。而如果发生了职能交叉的话，那只能说明职能划分存在问题，是我们力图避免的状况。但是作为地方政府的海洋特别区政府，却可以与其他职能管理部门之间存在管理范畴的层叠。

海洋特别区政府作为一级省级地方政府，代表中央实现对全国海域的管理，所有的海洋事务都归属海洋特别区政府管理。作为一级地方政府，也需要根据我国行政管理体制的总体框架，在特别区政府下分设各个不同的职能管理部门。海洋交通厅、海洋渔业厅、海洋公安厅、海洋环境保护厅等部门都是必不可少需要设立的职能管理部门。这些职能管理部门接受海洋特别区政府的领导，同时也接受交通部、农业部、公安部、环境保护部等中央职能管理部门的指导。这种职权划定较之当前的海洋行政管理体制具有以下几个方面的优点：

第一，它实现了海洋综合管理。海洋特别区政府作为一级地方政府，统御全国的海域，实现了对海洋事务的综合管理。海洋综合管理是海洋管理学界力图实现的图景，它可以有效避免海洋行业管理、分散执法所造成的弊端。尤其对于当前学界主张的统一海上执法力量而言，这一体制更容易实现和理顺。基于职能管理的模式和思路所构建的海洋执法，必然会相应地形成以分散执法为基本特征的海洋执法体制。而海洋特别区政府作为一级政府，就可以参考其他省级地方政府的执法模式，将当前的五支执法队伍进行整合。一个基本的整合思路就是将中国海监、中国海警、中国海事、中国渔政等整合成一支执法队伍，这只执法队伍遵从我国行政管理体制的权力运作关系，接受海洋特别区政府和公安部双重领导。

第二，它实现了海洋管理机构与其他职能管理部门之间关系的理顺，从而实现海洋行政管理与我国行政管理体制的契合。海洋特别区政府在实现海洋综合管理的同时，并没有分割其他职能管理部门的管理职能。交通部依然有权对海洋交通进行指导，依然可以下达适用全国范围内的交通规定、规章，而不管是陆地、天空，还是海洋；环境保护部也可以实现全国环境的统筹规划，而不必分割陆域环境和海洋环境。中央职能管理部门通过对设立在海洋特别区政府中的海洋交通厅、海洋环境保护厅等部门的指导实现全国职能的统一。这实际上就是将其他职能部门与海洋管理主体的权力运作关系固定化，从而明确了管理主体之间的职责范畴。

第三，它集中了其他职能管理部门的特长来共同管理海洋，但是还避免了分散管理局面的产生。当今世界，几乎所有的国家都进行职能划分，设定职能管理部门。职能管理的一个突出优点就是专业化强，各个职能管理部门集中于自己的单一领域，从而实现了专业化。交通部更擅长交通的管理，农业部(渔业局)更擅长渔业的管理。海洋特别区政府在实现海洋综合管理的同时，并没有将这些职能管理部门排斥在外。相反，它将之吸纳在内，依托它们的专业化从而更好的管理海洋事务。

海洋特别区政府作为一级省级地方政府，可以参考其他省级地方政府的组织构建。当然，鉴于海洋的独有特性，它可以有一些不同的特性。例如由于海洋无人居住的特性，海洋特别区政府首府所自地不必设立在海洋中，海洋特别区政府首府可以驻扎在北京，也可以驻扎在天津。在海洋特别区政府内部，如上所述，可以根据海洋管理的需要，设立不同的海洋职能管理部门。笔者以为，按照海洋管理的特点和规律，海洋特别区政府至少应该设立以下9个职能管理部门(表1)。这9个职能管理部门接受海洋特别区政府的领导，接受交通部、环保部、农业部等中央职能管理部门的指导。

除了设定职能管理部门外，根据我国海域的特点，海洋特别区政府还可以设定三个地级市一级的地方政府：北海地方政府、东海地方政府和南海地方政府。它们作为海洋特别区的下一级地方政府，并别在我国的黄渤海、东海和南海行使管辖权。三个地市的海洋地方政府可以由目前国家海洋局下设的北海分局、东海分局、南海分局转化而来，其驻扎地可以分别设立在青岛、上海和广州。

还需要特别指出的是，在当前的海洋行政管理体制之下，我国的11个沿海省市分别设立了海洋与渔业厅(局)等职能管理部门。在新的海洋行政管理体制之下，各沿海省市还可以保留目前的海洋与渔业厅等职能管理部门，但是其管理职能可以进行调整。新体制之下的海洋与渔业厅，其职能侧重于渔业管理和海岸带管理。此外，作为沿海地方政府的职能管理部门，和海洋特别区政府进行沟通和协调，实现沿海滩涂、海岸带等相关区域的管理。

表1　海洋特别区政府及管理职能部门一览表

五、结束语

目前，海洋行政管理存在的诸多问题，很大程度上是由于我们对海洋行政主管部门——国家海洋局的机构性质认知存在偏差造成的。海洋行政主管部门实际上是按照地域标准划分的，但是我们却将之定位为按照职能标准划分的职能管理部门。我们复原海洋行政主管部门的机构性质本位，将作为职能管理部门的国家海洋局改设为作为地方政府的海洋特别区政府，可以理顺目前海洋行政管理体制的一些职权关系。改设为地方政府的海洋特别区政府统筹海洋事务，实现了海洋综合管理。它明确了与交通部门、农业部门、环保部门等中央职能管理部门之间的权力划分，成功构建了固定的职权关系。它既避免了目前海洋行政主管部门在统筹海洋事务上的“疲软无力”，还集中了各个职能管理部门的专业化特长。

当然，本文通过复原海洋行政主管部门机构性质来理顺海洋行政管理体制的思路，涉及众多方面的变革。例如如何有效理顺沿海地方政府与海洋特别区政府对于沿海渔民的管理关系，如何有效理顺这一体制变革与现有法律法规的冲突。尽管这些问题的存在增加了这一体制改革的难度，但这些困难不是至关重要的。目前，学界有关海洋行政管理体制的研究，越来越陷入一种纲领式的原则阐述之中。大家都认识到需要进行海洋综合管理，但是对于如何实现海洋综合管理，却难以提出有效的实现途径。当我们的思路越来越陷入一种固定的格式之中时，距离创新和实际问题的解决也就越来越远。本文所提出的海洋行政管理体制改革思路，也可能存在些许论述漏洞，难以受到一些学仁的认同，但是希望本文能够启发学界以一种更为宽广的视野来审视海洋行政管理体制改革。

作者：王刚,、袁晓乐（中国海洋大学 法政学院 海洋发展研究院） 原文发表于《中国海洋大学学报(社会科学版）》

参考文献和部分备注省略，详见原文